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_中纪委官员:建议整合机构成立国家反腐败委员会

2017-11-20 17:14

(声明:刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

十八届三中全会:纪检体制改革期待破局

对于十八届三中全会可能商讨的议题,反腐无疑是公众最予以厚望的事项之一,其中反腐机构改革尤其备受关注。据《中国新闻周刊》了解,今年4至5月,中央纪委监察部就对其内设机构进行了调整,以期反腐工作更有效率。但从全国层面来看,目前整个反腐体制则显得过于分散,难以形成合力。从长远来看,纵向垂直管理、横向整合反腐体系是大势所趋

11月5日,中央纪委副书记张军做客中央纪委监察部网站,就“改进巡视工作,强化巡视监督”与网友进行在线交流。

在提问环节,不少网友提出对纪检体制改革的关注和建议。一位名为闫一时的网友认为,十八大之后中共中央反腐力度之大、效果之明显有目共睹。从现在报道查处的反腐案例来看,这些案件多数是中央巡视组和网络举报首先发现或曝光的,而同级纪检组织主动查处的则很少。

为此,网友闫一时提问说:“请问张书记,如果不进行纪检体制改革,在同级党组织领导下的纪检组织,如何能真正发挥监督作用?”

网友百灵鸟也提出类似的问题:“张书记,基层纪检改革势在必行,同级党委领导下并不能发挥很好的监督作用,你认为如何?”

近年来,无论是在学术界还是在实务部门,改革现有纪检体制的呼声日益高涨。今年8月27 日,中共中央政治局会议通过了未来5年惩治和预防腐败体系规划,其中重点提到了“要改革党的纪律检查体制”。为此,公众对改革现有纪检体制更是充满了期待。

中共十八届三中全会将于11月9日召开。对于此次会议可能商讨的议题,反腐无疑是公众最予以厚望的事项之一,其中反腐机构的改革和调整备受舆论关注。甚至有观察家预测,十八届三中全会后,中共的纪律检查体制将有所改革。

条块分割引致职能分散

9月2日,中央纪委监察部网站在整合机关5个网站的基础上正式创建开通。网站公开了中央纪委监察部组织机构的内部设置。

根据该网站信息显示,中央纪委、监察部合署办公,内设27个职能部门,其中负责联系中央国家机关和国有大型企业的纪检监察室4个;负责联系华北、东北、华东、中南、西南、西北等地方的纪检监察室6个;综合部门17个,中央纪委、监察部派驻纪检监察机构53个。

一位不愿具名的中央纪委人士向《中国新闻周刊》透露,今年4至5月,中央纪委监察部就对其内设机构进行了调整,由原来的8个纪检监察室扩至10个。纪检监察室,也称“查办案件室”。

这位官员进一步透露说,在此次调整中,原党风廉政建设室与原纠风室合并,成立“党风政风监督室”;原执法监察室和原绩效管理监察室也合二为一,成立新的“执法和效能监督室”。由此,目前中央纪委监察部的内设机构仍然是27个。

在上述纪委人士看来,中央纪委监察部组织机构内部设置的调整,与十八届二中全会提出的转变职能要求息息相关。“十八届二中全会提出转职能,一般都认为是政府的事,但实际上党的部门也需要转职能”。

“中央纪委机关转职能力度还是很大的,不仅机关内部机构该撤的撤掉,该合的合并,该交的交出,该减的精简,该放的放权。就连原来中央纪委参加各种领导小组共一百多个,现在已经砍掉近四十个,以后还要根据情况继续清理。”这位纪委人士透露说。

中央纪委监察部适时调整内部机关设置,目的是为了让反腐工作更有效率。纪检监察室由8个扩至10个,则意在增强反腐败力量。

制度反腐专家李永忠从军事角度分析认为,“整合就是要适度收缩战线。这些年,中国的反腐战线拉得太长。纪委的战线外扩得越来越大,由专门的监督机关到办案机关,再到纠风部门,又到执法检查部门等,离党内监察机关这一职能越来越远。因此要缩短战线,集中精力打歼灭战”。

但在全国层面,目前整个反腐体制则显得过于分散。按照立法和制度设计,中国反腐机构的布局大致是:在党内有纪检部门,在政府有监察、审计部门,在司法体系则有检察部门。

在中央层面,1993年1月,中共中央纪委和监察部(属国务院组成部门之一)合署办公,即“一套工作机构、履行党的纪律检查和行政监督两项职能”。按照职责分工,中纪委负责党内的纪律检查,监察部负责行政官员的违法违纪监督和处分。

在最高人民检察院之下,则设有反贪污贿赂总局,负责处理触犯司法的腐败犯罪行为。

此外还规定,国家审计署在审计中发现的违纪线索,要移交线索并协助配合有关部门查处相关重大案件。

学界将上述中国式反腐败机构布局称为“条块分割”。在反腐败学者、中央党校教授林吉吉看来,分散在纪委、监察局、审计局、检察院等部门的反腐力量,难以形成合力,造成各自为政,难以应对腐败的多样化。

对于反腐败机构体系过于分散问题,中央纪委驻国家粮食局纪检组长赵中权曾6月24日发表文章指出,反腐败的职能分散于各级纪检监察机关、政府专门设立的预防腐败局、各级检察机关及检察机关设立的反贪污贿赂机构之中,这些机构职能重叠、边界不清,难以形成反腐败的合力。

反腐机构之横向整合

2012年9月,珠海市横琴新区廉政办公室甫一成立,便引来社会关注。廉政办公室下设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等4个部门,并成为珠海市纪委、监察局、审计局、检察院的派驻机构,接受这些部门的对口业务指导。廉政办公室成立之后,横琴新区将不再单设纪检、监察、检察、审计等部门机构。

对这一项新的改革尝试,广东省纪检部门显得尤为低调,甚至很少对外宣传横琴反腐机构整合。

但这并不能减少舆论的关注。媒体将上述廉政办公室比喻成内地版的“廉政公署”。它整合了纪检、监察、检察、审计等部门,成为中国内地第一个整体防治腐败的机构。

但这一创新很快就产生新的问题。如果按照现行宪法规定和党政机制的运行规律,横琴新区廉政办的推广将遇到很大的挑战,因为它不仅涉及政党运行机制,还涉及行政管理体制改革以及司法上的衔接问题。

比如,纪检监察属于党委系统,审计属于行政系统,检察则属于司法系统,如果三者合并,就要修改宪法、党章以及监察法,否则改革就缺乏法律支撑。

对于反腐败机构的横向整合,中纪委驻国家粮食局纪检组组长赵中权建议,对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等反腐败专门机构进行整合,建立“国家反腐败委员会”,作为相对独立的反腐专门机构。

对此,一位不愿具名的学者保持谨慎乐观。他告诉《中国新闻周刊》,反腐机构横向改革难度最大。因为涉及党务系统(中央纪委)、政府系统(监察部与预防腐败局)以及司法系统(检察院),改革需要三大系统达成一致,这不同于一般的机构改革。

破解“同体监督“难题

近些年,中央纪委、监察部派驻纪检监察机构所在单位发生的腐案件日渐增多,比如国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸案、原铁道部部长刘志军案、发改委原副主任刘铁男案等等。今年8月,上海高院纪检组副组长、监察室副主任倪政文嫖娼事件,再次引发学界对派驻纪检监察机构设置的反思。

这就是所谓的“同体监督”难题。实际上,为了破解这一难题,有关部门也做了不少改革的努力。2004年,中央纪委、监察部改革派驻机构的领导体制,将派驻机构由中央纪委、监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。一年后,又对20个单派驻机构实行了统一管理,这在当时被视为纪检监察体制改革的突破点。其最大的突破,在于派驻机构从原来的受同级党委、上级纪委“双重领导”,改为由“上一级纪委统一管理,直接领导”。

针对反腐监督问题,在一些地方也做了一些改革试点。2007年11月,四川宜宾市南溪县撤销了全部15个乡镇纪委,设立了4个受县委、县纪委直接领导的片区纪委,他们分片包干全县乡镇,片区纪委不受乡镇党委领导。

这一“统一直管”的改革模式,破解了纪委受制于同级党委“同体监督”的难题,实现了基层纪委垂直领导,一度成为全国学习的样板。

然而,这个样板并不符合《党章》规定。根据现行《党章》有关规定,乡镇纪委应当置于乡镇党委和县级纪委双重领导下。于是,上述“统一直管”的尝试在2012年被叫停,所撤的乡镇纪委现已经全部恢复。

迄今为止,派驻机构统一直管改革已经推行了9年,而用北京航空航天大学教授任建明的话来评价,“派驻机构依然是‘同体监督’,没有实质性改变。”

虽然派驻机构实现了统一直管,但纪检组长仍是同级党组成员,归同级党组领导。而且,派驻机构的福利、待遇、工资乃至人事安排,都由同级党组负责。“屁股决定脑袋,这就削弱了派驻机构的异体监督功能。”李永忠说。

李永忠认为,相对于同体监督,异体监督更有效。“现在回头看,中央巡视制度相对有力、有效,就是得益于比较完全的‘异体监督’。而派驻机构主要受制于‘半同体、半异体’监督,不利于监督职能的发挥,致使其作用大打折扣,效果也就不理想。”

也有学者建议,纪检体制改革可仿照海关、税务部门的垂直管理方式,地方纪委与同级党委脱钩,上提一格,由上一级纪委监督下一级政府,实施上级纪委的统一管理和直接领导。

近期有舆论称,十八届三中全会可能讨论上述“纪检体系垂直管理”问题,但据《中国新闻周刊》多方求证,此事目前并未提上议事日程。

始于中共十六大的纪检体制改革,已经走过十年时间。而在下一步,这一改革又将何去何从?这让公众对十八大三中全会能否继续推进纪检体制改革有所期待。

北京航空航天大学教授任建明很早就提出改革现有反腐败机构体制。在他看来,未来反腐制度改革的关键,是反腐败的机构和体制设置。而反腐机构和体制改革的基本任务,应当是改革目前“条块分割”的机构设置和体制安排。改革的方案可以总结为十六个字,即纵向垂直,横向整合,授权充分,分步实施。

也就是说,首先要对反腐败机构内部进行垂直化改革;其次是对反腐败机构进行整合改革;三是通过体制改革和立法对反腐败机构进行充分授权;四是通过体制改革,设置与反腐败机构权力对应的外部和内部制约机制;五是对党纪和法律的某些关系做出必要的调整。

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发布时间:2017-11-20 17:14

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